屍速列車到站前讓人手足無措的專家知識

逃避質疑已重傷市府威信

本文試圖重建自2014年8月4日郝龍斌市長主政時期爆出北投丹鳳山順向坡的欣巴巴豪宅案動工事件迄今,台北市政府的科技專家部門(於此至少包括大地處建管處都發局)如何透過「刻意選定的科學立場」出發,對具實質利害關係的居民提出的公共安全質疑虛與委蛇的過程。更令人遺憾的是,這些部門貌似中立,宣稱技術知識中立,卻屢次站在對營造商有利的立場出發來做發言,這種立論選擇上的偏誤,使得這些部門的代言者是否具備「科學精神」實在讓人懷疑,同時金主實為納稅人的市政府科技專家也難說是承擔了金主的請託。

而台北市政府本身作為權衡所有利害關係人的主管及決策機關,風險管理的面向上也傾向讓居民承擔不成比例的風險,而營造商獲得不成比例的利益,這既不符合比例原則,亦有違社會公平正義。長期來看,這種虛與委蛇的做法不僅會重傷公部門科技專家說法的公信力而有礙未來市政推展,也會重傷長期以來台灣社會尋求民主作為重要決策方案的價值。

 

專家意見衝突時我們要怎辦?

於此,科技專家知識指的是工程地質學、普通地質學、大地工程、水土保持工程等需要掌握一般力學定律、特殊工程經驗則、透過田野調查採樣解讀資料及樣本,以及熟稔相關法規等能力的人,未經相關訓練者難以掌握知識的檢證方式。而這類知識出現的時機至少包括:核發建照、說明會以及後續居民提問及陳情時需要這類知識專家說明甚至背書。在此案中,這類專家知識的來源除了市政府科技專家部門外,尚有北投丹鳳山自救會內部成員、營造商委託專家以及其他學者。而有待分析的關鍵之處在於專家說法不相容時,公部門專家迴避同樣合乎科學邏輯的提問,顯得在為特定方案背書。

事件爆發當日的居民震驚,就足以顯示,事發前絕大多數附近居民被蒙在鼓裡,臨時籌組的自救會於此後數日內遍訪當地住戶無人知曉就在數十公尺之遙的上坡即將興建數棟有重大公安疑慮的建物。一周後8月12日被居民逼出來的建商說明會上市府官員允諾出席卻臨時缺席,剩下的建商技師只能一再宣稱合法,並說明其工法與水土保持計畫如何進行,卻無能對現場數百位民眾回覆林保地如何變成建地的過程,以及該案為何沒有風險評估的質疑。後續一個月內此案的過程及疑點陸續見光,更有公視《我們的島》製作成特輯播出。

丹鳳山會不會哪一天走山,然後我們就像林肯大郡之類的災民即使到了今天依然夜難安枕?「會或不會」都可以是有效的科學提問,也正是周遭居民關懷的核心議題,回答者除了得直面知識上不確定性,還必須考量所處的立場,與對應承擔的責任。傾向獲取實質短期開發利益的開發商立論的出發點多主張「不會」,除非有(充分)證據顯示會;反之,在乎切身長期居住安全的在地居民立論則會傾向「會」,除非有(充分)證據顯示不會。前者接受假陰性的統計推論錯誤;而後者接受假陽性。前者採用的是假設有辦法被證實為真才可以做為行動根據(如:才可阻止開發案);後者採用的是假設若無法被說明為假就最好別輕舉妄動。前者訴諸一種科學推論必得相當健全,眼見為憑才可以指導行動的科學觀,而後者則訴諸預防勝於治療的預防原則,並預設科學推論之健全性非行動之最高準則的立場。綜合上述對比至少可以區分兩類同樣有效的科學立論立場,不同立論共同考量的點至少包括:不確定性的程度、利益及危害的規模、事件頻率以及風險由誰承擔的問題。

此案爭議最初的居民方憂慮來自北市府大地處公開資料所接露的地質訊息,略小於環評標準而免環評的本案基地不僅陡峭、經過順向坡還橫跨山崩潛勢區。這些性質自然勾起大眾對於林肯大郡、國道走山甚至小林村這些與人類規劃土地的利用方式有關的環境災害的集體記憶,無怪乎有居民質疑,為何當地居民對此地長期是林保地與登山步道的印象,居然不知何時變成了私人建地,這種都市計畫難道沒有問題嗎(按:根據1970年的都市計畫)?另外,過去常住於奇岩社區的中國石油鑽探技師林先生更指出以他過去參與此地的地質鑽探經驗來看,已經被砍斷坡腳的丹鳳山向下鑽探1000公尺無岩磐,僅有沉積岩質的砂岩、頁岩及泥岩交錯層,建商聲稱35公尺深的地基就要做水土保持根本無濟於事。

即使案發近一個月後8月31日由市政府都發局、大地處、建照課及時任市議員的吳思瑤立法委員為主要發言人的工程社區說明會,大地處的代表也直接承認對於丹鳳山實際的地質構造是否存在其他弱面,會不會像是林肯大郡那樣因為忽略坡面吸水超載滑動造成大規模地質災害並不能保證,因此針對「會或不會」這種問題居民採取的第二類立場恐怕不是杞人憂天。而吳議員也認為針對這類都市計畫的審查過於寬鬆應該在未來透過立委修法來解決目前這類爭議。

耐人尋味的是,大地處原來所列,我們在2014年8月取得的公開資料,現在在其官網上都找不到了。有沒有違背現行《地質法》第17條中央主管機關應公開相關資訊的規定恐怕有待進一步研究。

 

失敗的地質景觀公園案

更早前,也有時任市議員的吳思瑤立法委員會同奇岩社區發展協會敦促北市府與經濟部地調所合作試圖將丹鳳山兩處特殊地景設為「地質景觀公園」的計畫。市府方的難題主要在於更改地目市府要負擔的徵地成本過高,而地調所則認為地景並無特殊之處,不值得保存,8月18日此案可行性評估後暫時懸置。有趣的是,前一年11月自地調所為此案取得的地質取樣分析再一次強調丹鳳山砂岩的含泥量差異很大的說法。指定的兩處因為不夠特殊不夠格劃設「地質遺跡地質敏感區」且無法遂其保護其鄰近建地之目的,但對照建管處為同處丹鳳山的建地穩定性背書的說法,顯然有些衝突。

 

觀落陰式的發照

2014年8月27日,北市府建管處針對居民質疑濫發建照的回覆顯然令人難以下嚥,自救會取得原始送審蓋印通過的資料中的基地平均坡度是32%,已經違反現行建築管理相關條例,但時建管處發言人邱英哲先生卻對外聲稱該案是在「允許的範圍內」。過了一年柯市長上任,建管處洪德豪先生對同一提問的說詞改成28%。同一局處,一年不到就變換說法,但未充分解釋至為關鍵的最初蓋印通過原建照送審資料上的32%從何通過(2010年12月17日核准水土保持章,2012取得建照),作為一公部門的技術專家部門,建管處未能第一時間澄清公眾疑慮已為其威信大打折扣。

即使後來自救會水保技師許先生考量建管處立場,針對平均坡度在水保與建築技術規範上的方法論(單位坵塊選擇)提出不同規範確實可能因為選擇有利於開發商的測量法而得出不同平均坡度的說明,但許先生針對水保問題中開發商所採用的地形圖疑無法忠實呈現真實地形而使得開發商的坡度分析有低估之嫌,且滯洪池之設計無力承擔該案鄰近地區洪汛時期的地面逕流而有土石流的疑慮。市府方對此仍無積極回應。許更進一步指出就單體建物分析來看,開發商設定某些建物體的地基不少位在四級坡上,且水保計畫及坡審報告中的坡度分析造假,要是沒有公正第三方(如學者,而非單是技師公會)來承擔此技術知識的說明責任,難昭威信。他認為此案很可能就是新店花園新城擋土牆坍塌的翻版。但其後到今年前能勒令開發案停工的主要理由也只是逐步移除水土保持的瑕疵而已,有關取照坡度疑點的部分未能重審,爭議似乎就「被平息」。

 

短利與長利的價值選擇

同樣面對潛在的大規模地質災害,傾向獲取短期建案利益且不需負擔長期環境風險的開發商會站在「眼見為憑」的健全科學觀上來立論,假定經濟損益是可以預測並量化的,沒道理接受假陽性的假設。該案並無違法,且本就是根據早年都市計畫所劃設的私有土地,政府不該介入私人財產的交易及使用自由,送審文件俱足就沒理由不開發。在1970至2010之間北市房地產飆漲的價值尚未外溢至此前,這種因開發而起的憂慮似乎並不明顯。然而過去近十年間除了台北市地價飆漲,此區原來平均落在20-30萬左右的房價因為新社區的90萬定錨拱起足夠的開發誘因。不過目前承擔貸款的銀行,也難以擺脫長期看空的房市與此地已然吹起多年的風風雨雨。長期來看硬蓋下去是否真的利多,還是尾大不掉,現在恐怕難以論斷。

反之,對於傾向持「預防勝於治療」態度的在地人來說,這樣的開發案對於無商業活動的原居民除了短期房價期望值上升(想逃難以轉手)以外,幾乎沒有短期或長期的利益可言,反而有短期甚至是長期大規模的潛在危害。在災害的不確定性本身是否能量化有所疑慮時(例如,官方所謂的順向坡統計上較少地質災害的實際內涵是什麼),能作為居民風險決策的指標就是潛在的損失是什麼。如果長期來看,代價是生命及財產的損害,採取預防原則,接受假陽性的統計推論錯誤就是合理的作法。因此科技專家知識作為解決公眾爭議的手段,應該訴諸公正的第三方研究,從居民立論的假設出發,以較為嚴苛的觀點平衡檢視過去市府科技專家部門站在特定科學假設立論所背書的建照核發過程。以昭公信。

台北市政府身為協調兩組可能假設乃至行動可行性的仲裁者,甚至是都市計畫的施行及評估者,除了該針對1970年所劃設的都市計畫迄今是否仍合情理(數十年期間是否諸多價值觀及民情的遞嬗)多做檢討外,旗下的公部門技術專家不應該只為特定的立論背書,而該本著科學精神,針對所有實質利害關係人提出的質疑以及立論基礎做出通盤考量,使得這類建案的成案決策參照恰當的科技專家知識,並且讓都市發展的利益及環境風險有適當的分配,終至達成社會正義,即使目前並無確切的法源基礎,一個地區要發展成什麼樣的風貌難道不該參照在地人所擁抱的價值觀嗎?

 

屍速列車啟動了嗎?

時至2017年7月19日,自救會得到的訊息是,舊欣巴巴建案的業主業已換手幾輪,不過工地似乎只有在颱風或強降雨的時候議員怒吼可能暫時停工。自救會成員曾於7月21日另一鄰近建地的建商移樹說明會上,提醒建商,後山開發已被勒令停工三次以上,如要堅持開發,上述風險要考慮。建商回答被勒令停工三次,復工幾無可能,執照會被廢止。會後居民再詢問林世宗議員服務處,亦被告知執照被廢止。但奇怪的是,附近住戶紛紛反應工地最近居然開始加速施工,貌似議員動怒以外的其餘時間似乎再也沒有任何手段可阻擋所謂私有地的開發利益了。我們才知道原來廢照照樣可以動工嗎?

市政府的技術專家知識在過去三年來傾向積極幫開發商的立論背書,但缺乏對於居民及自救會成員提出的疑慮釋疑。如今這張骨牌若全倒了,其他骨牌也即將順勢倒下。在地居民的心情無疑是矛盾的,到底是雨天時大雨沖刷土石可怕?還是晴天順向坡上的大興土木和偶然星火可怕?是兩者的組合?還是人的價值觀所做出的決定?到最後還是得由市政府、市政府的科技專家部門、在地居民、營造商、銀行以及其他可能的知識及倫理責任承擔者共議出個辦法,讓大家以適當的方式與此地環境共存才是最好的解決對策吧。

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